對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項目的規(guī)模，二是負債率不得高于85%，央企的負債率一直比較高。

　　可以預期的是，192號文結合財政部對PPP的規(guī)范要求和對純政府付費項目的審慎推進要求，未來央企尤其是建筑類央企在PPP領域的突飛猛進狀況會有所改變。

　　熱度不減的政企合作（PPP）模式近來受到國家多部委的政策規(guī)范：上個月上旬，財政部頒布了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92號）（以下稱“92號文”） ，隨后國務院國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）（以下稱“192號文”）。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥在近日舉行的2017中國環(huán)保上市公司峰會上表示，過去4年的PPP發(fā)展是一場大型社會實踐，不可能沒有問題。在實踐中完善政策，再用形成的新政策去規(guī)范PPP項目，能夠企業(yè)重振信心。經(jīng)過沉淀后的PPP市場將更具生命力。

　　業(yè)界認為，隨著各項政策發(fā)揮規(guī)范效力，一方面注重專業(yè)運營的環(huán)保公司優(yōu)勢凸顯，或迎利好；另一方面，此前央企高歌猛進獲得大量PPP項目，現(xiàn)在央企進入PPP市場的行為得到規(guī)范，特別是以民營企業(yè)為主的環(huán)保行業(yè)，民營資本可能步入春天，獲得更多市場空間。

　　“重建設輕運營”局面有望改善

　　可用性付費與績效要求掛鉤， 專業(yè)環(huán)保運營商將迎來更多發(fā)展機會

　　財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國各地政府和社會資本合作綜合信息平臺中的入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元。

　　“相比以前的融資平臺、BT（建設—移交）、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，更加公開透明，能發(fā)揮制約政府投資沖動的作用。”金永祥認為。但實踐中一些地方政府把PPP模式簡單地作為投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、重建設輕運營、績效考核不完善等情況，累積了隱患。

　　對此，財政部92號文強調(diào)要進一步規(guī)范PPP項目運作。其中包括，項目管理庫內(nèi)的項目要接受嚴格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運作。下一步政策方向為，優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費項目。同時，集中清理入庫項目。

　　維爾利董事長李月中表示，92號文不僅對PPP項目提出很多前期條件和要求，還更加重視項目的全生命周期，有利于提升垃圾處理、生態(tài)修復等環(huán)保項目的質(zhì)量。希望通過這些政策形成更好的監(jiān)管，讓更多具備運營實力的企業(yè)成為政府的合作伙伴。

　　濟邦咨詢董事長張燎也認為，環(huán)保類PPP項目如果要走出“重建設輕運營”和基建企業(yè)主導的局面，要充分利用現(xiàn)在的政策規(guī)范。專業(yè)環(huán)保運營商在迎來更多發(fā)展機會的同時，還要充分發(fā)揮技術優(yōu)勢。

　　近年來，大型建筑央企進入環(huán)保行業(yè)，對環(huán)保企業(yè)造成不小的沖擊，也改變著行業(yè)格局。而這些企業(yè)多以基建為主，對項目的后期運營可能并不專業(yè)。

　　同時，早期項目政府付費部分包括“建設可用性+運營維護績效付費”，僅針對運營維護費用進行按績效考核付費，不少項目的運營服務費在整個投資額中占比較低。有專家透露，實際上按照項目設計，無論運營績效好壞，對社會資本方獲得建設可用性付費、收回投資成本的影響不大。因此，“重建設輕運營”的現(xiàn)象普遍存在。

　　“92號文的一大亮點是要求新項目入庫必須捆綁30%的績效，能夠使注重運營的企業(yè)發(fā)揮實力。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。

　　他解釋道，可用性付費與績效要求掛鉤非常及時，可以避免PPP領域“重建設輕運營”的現(xiàn)象進一步惡化，而捆綁的關鍵在于所對應的績效。比如，對黑臭水體PPP項目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點的考核要求高，較難完成。高考核標準有利于避免社會資本只重視工程建設，忽略項目運營。

　　“國進民退”現(xiàn)狀將緩解

　　對央企的管控趨于嚴格，但留給民企的市場空間也有限

　　“在水環(huán)境PPP項目中，我們掌握的情況是國企占80%市場份額；垃圾焚燒項目中，國企市場份額占比也達到60%。”薛濤介紹說。

　　對此，李月中表示，作為民營企業(yè)，在參與環(huán)保類PPP項目競爭時，遇到的最大問題之一是與央企、國企競爭的不公平。據(jù)他透露，有的政府招標項目里對企業(yè)性質(zhì)甚至有明確要求。民營企業(yè)只能抱著積極參與的心態(tài)，對有些不能做合作方或投資者的項目，通過為央企、國企提供解決方案、裝備和技術等方式參與。

　　近來國資委發(fā)布的192號文有望緩解這一現(xiàn)象。文件強調(diào)，央企不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔過多風險。

　　金永祥認為，國資委規(guī)范PPP項目的“靴子”也落地了。按國資委文件有能力提供資本金的央企不多，僅“名股實債”一條，就“打擊”了大多數(shù)已經(jīng)落地的項目。那么，以后的項目如果不用資本金怎么解決資金來源問題、被排除的項目要回到政府購買服務還是采用政府實質(zhì)性出資的專項金融債方式，目前國家也在做政策選擇。

　　另外，192號文中還規(guī)定“納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關企業(yè)PPP業(yè)務規(guī)模的上限；而“資產(chǎn)負債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目”又對參與投資PPP項目的企業(yè)進行了限制。

　　“對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項目的規(guī)模，二是負債率不得高于85%，央企的負債率一直比較高。”金永祥說。

　　薛濤分析認為，可以預期的是，192號文結合財政部對PPP的規(guī)范要求和對純政府付費項目的審慎推進要求，未來央企尤其是建筑類央企在PPP領域的突飛猛進狀況會有所改變。

　　192號文之后，國家發(fā)改委發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，提出了10條指導意見，如分類施策支持民間資本參與PPP項目、鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項目融資支持力度、評選民間資本PPP項目典型案例等。

　　然而，有業(yè)內(nèi)人士表示，這些政策的出臺時機巧妙，因為根據(jù)“水十條”等考核目標，目前大型PPP項目已基本完成前期建設，開始投入運營。換言之，圈地已基本完成。

　　“政策的規(guī)范給PPP項目創(chuàng)造了整理、再出發(fā)的機會。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長趙笠鈞認為。但是，雖然政策對央企繼續(xù)進入PPP市場進行了規(guī)范，由于目前很多項目機會已經(jīng)釋放，未來留給民企的市場空間不會太大。