近期， 財政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，該《意見》繼“水十條”后發(fā)布，被視為“水十條”的配套政策之一。正值PPP熱潮，在水污染防治領(lǐng)域大力推行PPP，再次引起業(yè)內(nèi)的關(guān)注。在此輪熱潮中，大量的PPP項目也趁熱打鐵，一時間，PPP模式成為項目合作的“寵兒”。大熱之下，也有擔(dān)憂之聲，在帶有很強公益性的環(huán)保項目中，PPP真的可行嗎？

針對這一話題，E20環(huán)境平臺記者整理了來自發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、E20研究院四方專家的不同觀點，展示四方對這一話題的激辯。（由于“你懂得”的原因，我們隱去了部分人名）

在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》記者采訪時（相關(guān)采訪原文見文末附件），國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平談及了PPP適合領(lǐng)域的項目，表示，絕大部分PPP項目是經(jīng)營性項目，或者準(zhǔn)經(jīng)營性項目。凡是財政補貼額度太大，如果一個在建項目，投資者回報的70%都是通過政府補貼獲得，就不要做PPP。70%的補貼都付給了投資者，投資者都是逐利的。還不如自己做，或者通過自己平臺公司做。在不放大債務(wù)口子的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補貼投資者。

對于純公益性的項目，吳亞平主任認(rèn)為，像市政道路，或者園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，原來通過BT做得比較多。這些項目本應(yīng)政府投資，但政府沒那么多錢，或者一兩年內(nèi)拿不出那么多建設(shè)資金，就跟社會資本合作，原來高強度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。但這些純公益性的項目，從理論來講，不適合做PPP。因為羊毛出在羊身上，投資者要獲得回報，這些公益性項目本身并沒有收益，投資者的回報要么來自政府財政補貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得公益性項目，如果由政府直接投資，只需花費投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報，總的來講，政府會花更多的錢。

對此，來自財政部的專家認(rèn)為，這種理解稍有偏差。他告訴E20環(huán)境平臺記者，英國等國家通過實踐已經(jīng)證明，公益性項目中加上社會資本的投資回報后，并非支出會增加，而且恰恰相反。

E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，簡單的強調(diào)“公益性項目，如果由政府直接投資，只需花費投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報，總的來講，政府會花更多的錢。”這樣的邏輯，忽略了引入社會資本和產(chǎn)業(yè)力量后對投資和運營效率提升的可能性，是一種“計劃經(jīng)濟(jì)”的傳統(tǒng)思維，與習(xí)李時代所倡導(dǎo)的政府采購公共服務(wù)和市場導(dǎo)向相背。正是在這樣的理念指導(dǎo)下，2008年，一紙國債項目不能采用BOT模式的文件，配合著四萬億的投資拉動，在一定程度上阻礙了PPP在市政領(lǐng)域的推進(jìn)。

此外，薛濤認(rèn)為，吳主任認(rèn)為公益項目僅適合BT模式的想法應(yīng)用在環(huán)境領(lǐng)域也是不適當(dāng)?shù)�，E20環(huán)境平臺所提出的A方陣中部分企業(yè)都有以BT方式承接地方環(huán)境工程的歷史，實際效果來看，受BT方式的限制，他們都采用了工程化的方式來完成地方城市小流域整治的環(huán)境需求，由于沒有考慮后期維護(hù)要素，也沒有從效果出發(fā)，因此缺乏基于綜合環(huán)境各要素集成的綜合環(huán)境服務(wù)模式，不但造成地方政府基于BT模式還款期較短的負(fù)債壓力，也不利于環(huán)境效果的達(dá)成，甚至造成投資浪費，去年國發(fā)69號文和今年水十條中所提出要推進(jìn)的環(huán)境績效合同服務(wù)的模式，就是為了解決上述問題。而其應(yīng)用在PPP領(lǐng)域，就必須采取區(qū)別于BT的帶有運營維護(hù)和績效考核的相對長期的PPP模式。而由于城市小流域整治的環(huán)境修復(fù)的特點，相當(dāng)一部分項目屬于純公益的項目，只有在這方面取得突破，才能幫助地方政府按期達(dá)成水十條中消滅黑臭水體的具體要求。

來自環(huán)保部的專家也表達(dá)了相同的看法，他認(rèn)為，從財政部、發(fā)改委等已經(jīng)出臺的相關(guān)文件看，“純公益性的項目，從理論來講，不適合做PPP”的觀點值得推敲。

環(huán)保部專家認(rèn)為，環(huán)保領(lǐng)域項目絕大部分是公益性的，是政府必須的公共產(chǎn)品，如果政府提供不了，可以由社會資本來提供。他認(rèn)為，PPP不應(yīng)只是一味追求財政支出最低，還要看效率和效果。這就如同買房，買房的目的是買到房子，當(dāng)不能一次性付清房款時，可以采用銀行貸款形式。這一過程中，銀行的目的是獲得貸款回報，而且購房者又能承擔(dān)起月供，那么采用銀行貸款就是很好的方式。

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金［2014］113號）提出財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。

財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金［2014］156號）PPP項目合同指南中，明確“政府付費”是三種付費機(jī)制之一，指出“政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。”

同時，環(huán)保部專家指出，吳亞平主任之見并不代表發(fā)改委。此前，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］2724號）中明確非經(jīng)營性項目，對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)。

與之相符合的是，近日，財政部金融五處（PPP）處長闞曉西在中國綠色投融資對話平臺專家研討會暨氣候融資高層論壇上發(fā)表了PPP的整體觀點，他指出，PPP本質(zhì)上是基于政府信用為基礎(chǔ)的一系列活動，只不過跟過去的融資平臺相比，對社會資本方有一個比較高的要求，對于金融機(jī)構(gòu)在識別風(fēng)險上也有一個要求。在這個投入的過程當(dāng)中，政府支付對價無非是三種形式，一種是讓渡收費權(quán)，一種是通過財政預(yù)算來安排補貼，一種是通過存量資產(chǎn)的投入或者是轉(zhuǎn)讓的形式，所以對于政府來說，實際上就是一個預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的過程。（闞曉西處長發(fā)言內(nèi)容摘自：中央財經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心(RCCEF)）

附：發(fā)改委：并非所有項目都適用PPP模式

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道

一些地方政府繼續(xù)實施的BT項目是否合適？哪些項目適合采用PPP模式？融資方面談不攏怎么辦？全國當(dāng)前PPP簽約率為10%-20%，主要原因何在？帶著這些問題，記者采訪了國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平。

記者采訪了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正意義的PPP，跟原來的BT模式很像，主要為一種融資方式，政府缺錢，一些項目交由社會資本投資，再通過三五年時間由政府回購，給付社會資本一定回報。

另外，地方政府希望以基準(zhǔn)利率的代價引入社會資本，但社會資本、金融機(jī)構(gòu)、基金等不少要求利率達(dá)到8%左右，使得一些項目談判陷入困境。

BT模式有其積極意義

記者：在此輪PPP熱潮中，一些市縣級政府仍然是披著PPP的外衣，做的還是BT項目。業(yè)界對此有不同聲音，有人認(rèn)為BT項目有其合理性，有人認(rèn)為應(yīng)該被PPP取代。你怎么看？

吳亞平：2012年年底國家發(fā)文明文禁止說不能做BT項目。但是現(xiàn)實很復(fù)雜，很多地方不是政府部門跟投資者簽訂BT協(xié)議，而是通過平臺公司與投資者簽訂BT協(xié)議，這種情況很難說。雖然國家三令五申不讓做BT，但地方還在做，地方有這個需求，BT還是有它的積極意義。

記者：BT模式適合什么樣的項目？

吳 亞平：那些純公益性的項目，如市政道路，或者園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，原來通過BT做得比較多。這些項目本來應(yīng)該政府投資，但政府沒那么多錢，或者一兩年內(nèi)拿不 出那么多建設(shè)資金，就跟社會資本合作，原來高強度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。

這些純公益性的項目，從理論來講，不適合做PPP。因為羊毛出在羊身上，投資者要獲得回報，這些公益性項目本身并沒有收益，投資者的回報要么來自政府財政補貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得。

公 益性項目，如果由政府直接投資，只需花費投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報，總的來講，政府會花更多的錢。BT當(dāng)然 也需要給投資者回報，但因為BT項目周期較短，給的只是一個短期的回報，如三五年；而PPP項目周期長，政府投入的資金會更多。

需要長期經(jīng)營的項目適合PPP

記者：那PPP適合什么領(lǐng)域的項目呢？

吳亞平：PPP比較適合有較長后期經(jīng)營的項目，如軌道交通項目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的；PPP是長期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是讓社會資本來經(jīng)營，利用社會資本專業(yè)的經(jīng)營管理能力，來提高效率。

絕大部分PPP項目是經(jīng)營性項目，或者準(zhǔn)經(jīng)營性項目。經(jīng)營性項目主要通過政府政策來支持；準(zhǔn)經(jīng)營項目不能平衡財務(wù)的，需要政府給一定補貼，才能平衡項目的財務(wù)可行性。如軌道交通，項目主要靠后期運營獲得回報。

凡是財政補貼額度太大，如果一個在建項目，投資者回報的70%都是通過政府補貼獲得，就不要做PPP。70%的補貼都付給了投資者身，投資者都是逐利的；還不如自己做，或者通過自己平臺公司做。在不放大債務(wù)口子的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補貼投資者。

記者：最近似乎有純公益性項目，如市政道路建設(shè)，被改造成PPP項目，并簽約成功的。由社會資本長期運營這個項目，由政府購買相關(guān)服務(wù)，拉長服務(wù)期限，也能減輕財政支出壓力，似乎也不錯？

吳亞平：像市政道路這塊的公益項目，最好的方式實際上是通過發(fā)債，相比銀行貸款、信托或者BT模式，發(fā)債的成本低很多。

記者：但地方債券發(fā)行規(guī)模非常有限，也難以滿足融資需求，那怎么辦？

吳亞平：債券規(guī)模受限的話，可以通過平臺公司來做，平臺公司可以去融資。交由社會資本來做，現(xiàn)在政府給的回報至少是8%，但平臺公司不是盈利公司，政府只需付出3%左右的管理費即可，比社會資本要劃算。

這里如果交由平臺公司來做，需要提高平臺公司的透明度。把平臺的舉債信息公開化、陽光化，所以地方政府性債務(wù)、政府應(yīng)該償還的債務(wù)等信息，都應(yīng)該曬出來，讓投資者能看清楚。

好的PPP融資不成問題

記者：資金成本似乎是很關(guān)鍵的一環(huán)。有不少地方政府表示，一些基金、金融機(jī)構(gòu)或投資方都要求固定回報，或者幾年之后由政府回購，而且提供的資金成本較高，導(dǎo)致項目談不下去。這該怎么辦？

吳亞平：基金肯定要求回報高，地方政府一看，比銀行貸款要高，肯定很難接受。變通的方式是，基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報，銀行要求7%的回報，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，銀行貸款高一些。

一 個好的PPP項目，不存在融資的問題，因為風(fēng)險實現(xiàn)有效分擔(dān)，政府分擔(dān)一部分，企業(yè)分擔(dān)一部分，如果是收費的話，消費者也分擔(dān)一部分。把項目實施的整個過 程的風(fēng)險都進(jìn)行有效分擔(dān)的話，投資者獲得相對穩(wěn)定的回報，投資者獲得相對穩(wěn)定回報，這樣的項目，對銀行而言不是問題，好的PPP，如果模式設(shè)計得好的話， 不存在融資的問題。

記者：發(fā)改委投資司表示全國PPP簽約率目前大概在10%-20%左右，簽約率不算高，主要什么原因造成的？

吳亞平：簽約率低主要因為投資者的風(fēng)險沒有得到有效分擔(dān)，或者認(rèn)為政府的誠信不夠。如果投資者的風(fēng)險不能得到有效分擔(dān)，投資者要求的回報就高，地方政府又不愿承擔(dān)這么高的成本，所以就談不攏。

記者：很多機(jī)構(gòu)希望政府能兜底，但財政部強調(diào)PPP項目，政府是不承擔(dān)兜底責(zé)任的？

吳亞平：PPP項目只要運營得好，就能獲得預(yù)期的回報。PPP項目是風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制，財政當(dāng)然不能兜底。

這里的風(fēng)險分擔(dān)，是指誰能承擔(dān)風(fēng)險，就由誰承擔(dān)。如政策法規(guī)風(fēng)險，應(yīng)主要由政府承擔(dān)；再如政府承諾出資或給予補貼，不能只是一句空話，應(yīng)該有一個明確的財政或人大的決議，需要有相關(guān)的法律文書做保障，不然社會資本肯定覺得不踏實。

記者：那現(xiàn)在無論是特許經(jīng)營管理辦法，還是兩部委出臺的PPP指引，都要求將相關(guān)財政支出納入跨年度預(yù)算，政策是在往好的方向轉(zhuǎn)化？

吳亞平：是的。

記者：后續(xù)的PPP項目簽約率有望提高？

吳 亞平：那不一定。因為財政部出臺了財政可承受能力的標(biāo)準(zhǔn)，PPP項目財政投入資本不得超過當(dāng)年財政支出的10%，這對現(xiàn)實造成比較大的困惑。尤其是基層政 府，基層政府的財力，還不夠自己花；但很多項目又是由基層政府負(fù)擔(dān)，10%的標(biāo)準(zhǔn)，使得很多基層政府難以上馬PPP項目。

 

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