作為上海國資國企改革的重要一環(huán)，公用事業(yè)改革近期或?qū)印?/p>
上海國資系統(tǒng)相關(guān)人士近日告訴早報記者，按照上海市的思路，本輪國資國企改革中，公共服務(wù)類企業(yè)改革的市場化，主要實現(xiàn)形式是特許經(jīng)營。此外，政府也會在監(jiān)管方面加強設(shè)計。
上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（上海城投公司）已經(jīng)對外表示，今年上半年，該公司下屬的公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團。
去年底發(fā)布的“上海國資國企改革20條”提出，將探索建立符合上海特點，特許經(jīng)營、定價機制與政府財政收入相配套的公共產(chǎn)品管理體系。
按照相關(guān)計劃，上海將積極探索，建設(shè)形成有效、公平、合理的良性公用事業(yè)定價機制，完善特許經(jīng)營制度設(shè)計，以“利益平衡、風(fēng)險分擔(dān)”為原則，加強政府監(jiān)管，對公共服務(wù)業(yè)進行市場化改革。
中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總經(jīng)理譚志國近期在接受早報記者專訪時表示，“大部分的公用事業(yè)企業(yè)屬于國有企業(yè)的范疇，其改革既涉及國有企業(yè)的改革，也涉及公用事業(yè)行業(yè)的改革。特許經(jīng)營制度的實質(zhì)，是把市場性和公益性平衡好。”
上海市國資委17日發(fā)布的《2014年度本市國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作要點》提出，對公共服務(wù)類企業(yè)，預(yù)算安排除體現(xiàn)政府要求的各項任務(wù)外，還應(yīng)按照公共服務(wù)及產(chǎn)品的成本規(guī)制要求加強成本控制，保持適度資產(chǎn)負債水平，優(yōu)化存貸比指標(biāo)。
用市場化滿足公益
目前，上海市的公用事業(yè)主要涉及上海城投公司（涉及水務(wù)、環(huán)境等行業(yè)）、申能集團（涉及燃氣供應(yīng)）、上海電力公司（涉及電力供應(yīng)）、上海申通集團集團、上海交運集團、上海巴士集團（涉及公共交通）等。
譚志國認為，對這類公司來說，和普通競爭性行業(yè)不同的是，產(chǎn)品的價格不是企業(yè)自主決定，政府需要綜合考慮企業(yè)的經(jīng)營成本、民眾的承受能力、社會的接受程度，需要走聽證程序。這就決定了這種行業(yè)兼具市場性（強調(diào)成本、收益、效率）和公益性（必須持續(xù)保證供給），當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾的時候，公益性優(yōu)先。
“但是，隨著經(jīng)營成本的提高，當(dāng)出現(xiàn)虧損的時候，矛盾就凸顯了，行業(yè)改革顯得更加緊迫，在公用服務(wù)類行業(yè)，就出現(xiàn)了特許經(jīng)營的模式。上海的公用事業(yè)改革和管理，核心就是要平衡好市場性和公益性，用市場化的方式運作來滿足公益性的要求。”譚志國告訴早報記者。
如何進行特許經(jīng)營？
以燃氣為例，譚志國解釋，首先是要簽署一個特許經(jīng)營協(xié)議，地方政府與燃氣運營商簽署城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營范圍、期限以及期限內(nèi)雙方的各項權(quán)利義務(wù)，期滿的資產(chǎn)處置方式等。這個目的是，讓政府有一個監(jiān)管的依據(jù)，同時也是給企業(yè)一個經(jīng)營的保障，這是對雙方權(quán)利的保證和義務(wù)的約束。
特許經(jīng)營協(xié)議中，譚志國認為，關(guān)鍵條款應(yīng)該包括：特許經(jīng)營權(quán)是否收費，特許經(jīng)營期間的超前投資如何平衡社會效益和企業(yè)利益，企業(yè)早期以收取“初裝費”、“接駁費”等方式建設(shè)的燃氣管網(wǎng)的資產(chǎn)處理方式，特許經(jīng)營期末燃氣管網(wǎng)和相關(guān)設(shè)施資產(chǎn)的處置方式，政府對于企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評估制度和考核方法等。
不過在譚志國看來，燃氣企業(yè)屬于公用企業(yè)，無論什么企業(yè)性質(zhì)，無論如何改革，政府都無法免除為社會提供良好公共服務(wù)的職責(zé)，無法免除對企業(yè)提供良好服務(wù)的監(jiān)管。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中必須注意設(shè)計科學(xué)的監(jiān)管機制，制定科學(xué)的“游戲規(guī)則”。
特許經(jīng)營的期限，根據(jù)建設(shè)部令第126號文（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》）規(guī)定一般不超過30年，到期后政府有權(quán)另行評估、重新遴選運營商。
特許經(jīng)營終止時，資產(chǎn)的處置要在特許協(xié)議里明確，目前實際操作中有多種處理方式。
譚志國認為，一般情況下，在特許經(jīng)營期末，新增的且屬于運營商的資產(chǎn)，按照賬面凈值由政府回購或給予補償。在純粹的國有企業(yè)，這么做沒什么問題。但企業(yè)一旦準(zhǔn)備上市，將引入其他社會投資人成為合資公司，就必須把期末資產(chǎn)的處置方式在特許協(xié)議中約定，避免以后的爭議。
在具體的操作中，譚志國告訴早報記者，對于行業(yè)監(jiān)管，還要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確相關(guān)行業(yè)主管部門和運營商的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，讓政府的監(jiān)管和企業(yè)的運營都有依據(jù)。特別是對燃氣安全、供氣質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機制等方面要有詳細的約定。
“原來是國有獨資的燃氣公司，進行股份制改革、引入戰(zhàn)略投資人后就是合資公司，上市后就成為公眾公司，政府不能再按照以前的思路管理企業(yè)了，必須以契約的方式明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。”譚志國說。
更多行業(yè)亟待改革
目前，上海的出租車、公交、燃氣等行業(yè)都已經(jīng)開展特許經(jīng)營。
近期，上海國資改革加速，公共服務(wù)類企業(yè)的改革也有啟動跡象。如上海強生控股股份有限公司（強生控股， 600662）就在接觸相關(guān)戰(zhàn)略投資者，國資將進一步退出。
2012年3月1日，強生集團將所持有的強生控股3.36億股股份（占強生控股總股本的 31.91%）無償劃轉(zhuǎn)給上海久事公司。目前，上海久事公司持有該公司5.04億股股份，占其總股本的47.88%，強生集團不再持有強生控股股份。
譚志國認為，按照目前的分類，上海市國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類，但有些企業(yè)不好完全割裂分開。“例如上海城投公司，三種性質(zhì)都有，是一個綜合類的平臺，既是功能類的公司，又承擔(dān)公共服務(wù)類的服務(wù)，同時還有競爭性的板塊，例如它的房地產(chǎn)、環(huán)境投資。對于綜合類的平臺，未來應(yīng)該要進行分類監(jiān)管，獨立核算。”
上海城投公司總經(jīng)理蔣耀近日在接受《文匯報》記者采訪時就表示，今年上半年，該公司公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團。蔣耀說：“成立專業(yè)集團，通過社會化分工到市場上去競爭，既鍛煉了業(yè)務(wù)上的專業(yè)能力，總公司層面也能夠?qū)Ｗ⒂趹?zhàn)略決策、資源配置、風(fēng)險控制。”打個形象的比喻，就是要喝牛奶，不一定非要自己養(yǎng)頭奶牛。
今年2月，上海城投公司與PE巨頭弘毅資本完成轉(zhuǎn)讓手續(xù)，弘毅資本以近18億元入股上海城投控股股份有限公司（城投控股，600649），這被視作上海國資國企改革的大事件。
蔣耀告訴《文匯報》，這種“混合”之所以能夠成功，一是因為城投控股是上市公司，有明確的監(jiān)管。二是在二級市場上，資本有退出機制，因此，弘毅資本才作為“二股東”參股。通過引入弘毅資本，既改善了上市公司的法人治理結(jié)構(gòu)，從根本上改變國有股一股獨大的局面，也為城投控股帶來新機遇。同時盤活了國資存量，將退出的資金投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施中。
上海城投公司成立于1992年，是一家專業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運營管理的國有大型投資產(chǎn)業(yè)集團，擁有路橋、水務(wù)、環(huán)境和置業(yè)四個核心主業(yè)。
申能集團此前也提出，將加快推動旗下科技公司和申欣環(huán)保體制機制改革，啟動系統(tǒng)能源資源貿(mào)易整合方案研究，深入推動制氣轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗等。
不過在譚志國看來，“目前上海大部分公用事業(yè)類企業(yè)，本身運營水平處在行業(yè)前列，資金方面沒有太多的壓力。未來更多的可能是進行行業(yè)改革，比如如何去考評、監(jiān)管、評估，特別是成本監(jiān)管這一塊，如何設(shè)計出合理的、可操作的收支兩條線的政府采購模式等。”
上海公共服務(wù)類企業(yè)改革力推特許經(jīng)營，平衡市場性和公益性
早報記者 王道軍 實習(xí)生 崔夢玲 秦盛 發(fā)表于2014-04-18
